Чи можуть відбуватися вибори під час війни: правові норми країн Великої сімки та інших демократичних держав.

Які законодавчі регулювання мають держави з досвідом конфліктів або агресивними сусідніми країнами

Застереження! Цей текст є продовженням дослідження, присвяченого аналізу досвіду демократичних країн щодо впливу конфліктів на виборчі процеси. У порівнянні з попередньою статтею, де було розглянуто історичні приклади (сім випадків) збереження демократії під час війни, окупації та воєнного стану в XX столітті, у даному матеріалі акцентується увага на законодавчих ініціативах закордонних держав, які регламентують питання виборів та безперервності функціонування влади в умовах особливих правових режимів.

Метою цих матеріалів є виявлення шляхів для вирішення наслідків війни, зокрема через аналіз юридичної готовності країн до тих викликів, які Україна зіткнулася внаслідок широкомасштабної агресії.

Введение

Тема виборів уже тривалий час є предметом російської дезінформації. Агресор намагається показати Україну як недемократичну, а чинну українську владу - як нелегітимну. Цинічно, що в самій Росії вже тривалий час нема змінюваності влади, її режим правління не має нічого спільного з демократією, а одним з елементів агресивної війни Кремль обрала проведення псевдовиборів і псевдореферендумів на окупованих територіях.

Продовжуючи протидію російським дезінформаційним кампаніям і враховуючи небачений після Другої світової війни масштаб безпекових загроз, зумовлених агресією РФ, юристи ОПОРИ спробували дослідити законодавство деяких демократичних держав, щоб визначити рівень їхньої готовності відповідати на аналогічні виклики, які постали перед Україною. Ми прагнули з'ясувати, чи передбачає нормативно-правова база алгоритми дій для держави, її органів та громадян на випадок, коли вибори або закінчення строку повноважень виборних органів влади припадають на період дії спеціальних правових режимів (аналогічних до українського воєнного стану) або фактичного вторгнення (аналогічного до російського, із застосуванням різноманітного, зокрема далекобійного, озброєння, сухопутним наступом та можливою окупацією окремих територій).

Дослідження зосереджено на законодавчих актах країн Групи семи (Соединенные Штаты Америки, Японія, Німеччина, Велика Британія, Франція, Італія, Канада) через їхній значний вплив на світову арену, вагомий внесок у підтримку України та активну співпрацю з нашою країною. Також враховуються держави, які протягом останнього століття пережили збройні конфлікти або мали територіальні спори, такі як Ізраїль, Боснія і Герцеговина, Фінляндія, Данія та Південна Корея.

БОСНІЯ І ГЕРЦЕГОВИНА (БіГ)

У Конституції Боснії і Герцеговини не міститься жодних норм, що регулюють перенесення виборів. Однак стаття 14.2 Закону про вибори дозволяє відкладати (переносити) вибори, але лише в межах конкретної виборчої дільниці чи округу. Таке рішення ухвалює Центральна виборча комісія БіГ на основі обставин, які вказують на неможливість проведення виборів відповідно до вимог закону, або у випадках, коли голосування не відбулося в призначений день. Зазвичай перенесені вибори проводяться протягом семи днів, проте не пізніше ніж через 30 днів з моменту, коли мали відбутися чергові вибори.

Боснія і Герцеговина є однією з небагатьох країн, що мають досвід як повоєнних виборів, так і їх відтермінування. Після війни, що виникла внаслідок розпаду Югославії, у Дейтоні (штат Огайо, Соединенные Штаты Америки) була ініційована Генеральна рамкова угода про мир, яка була підписана 14 грудня 1995 року в Парижі (Дейтонська мирна угода, або ДМУ). Відповідно до цієї угоди, вибори в Боснії і Герцеговині вважалися основоположним елементом для відновлення країни.

Так, у додатку 3 ДМУ було визначено зобов'язання сторін щодо проведення вільних, чесних і демократичних виборів, які мали б забезпечити не лише обрання нових органів влади, а й стабільну базу для зміцнення миру. Також було передбачено кінцевий термін проведення виборів - за шість місяців після набрання чинності ДМУ, а в разі необхідності відтермінування - не пізніше ніж через дев'ять місяців із цієї дати. Попри те, що вибори у 1996 році відбулися, процес їх проведення, дотримання міжнародних стандартів та, відповідно, результат стали предметом дискусій. І все ж вони дали можливість розпочати післявоєнну розбудову, а в 2010 році БіГ отримала план дій щодо вступу до НАТО. В підсумку у 2022 році БіГ стала країною-кандидатом на вступ до Європейського Союзу.

Розглядаючи сучасні випадки відтермінування виборів, можна згадати події 23 травня 2020 року, коли Центральна виборча комісія Боснії і Герцеговини ухвалила рішення перенести місцеві вибори через пандемію COVID-19. Спочатку вибори планувалися на 4 жовтня, але були перенесені на 15 листопада. Однак, через політичні конфлікти, що затягнули процес затвердження бюджету на 2020 рік, фінансування підготовки до виборів не було виділено вчасно, внаслідок чого голосування не відбулося у встановлений законом термін. Додатково, у 2024 році було прийнято рішення про перенесення місцевих виборів у районах, які постраждали від повені 4 жовтня, де був оголошений надзвичайний стан.

ВЕЛИКА БРИТАНІЯ

Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії - одна з небагатьох розвинутих демократій у складі Великої сімки, що має успішний досвід відстрочення виборів під час військових конфліктів. Таке відтермінування сталося двічі - під час Першої та Другої світових війн, коли заплановані парламентські та місцеві вибори, що мали відбутися в перший рік війни, були проведені лише після її завершення. Цей досвід є особливо актуальним для України в нинішньому політичному контексті. Більше інформації можна знайти в статті "Досвід проведення виборів у демократичних країнах та збереження демократії під час війни".

Правова система Великої Британії не передбачає традиційного законодавства про надзвичайні ситуації. Найближчим документом у цьому контексті є Закон про цивільні непередбачені обставини 2004 року (Civil Contingencies Act, "CCA"), частина 2 якого містить основні положення для реагування на різного роду надзвичайні ситуації. Ця частина закону наділяє монарха правом, через Раду, видавати "надзвичайні правила". Однак, реалізація цих повноважень зазвичай вимагає узгодження з урядом, зокрема, з Державним секретарем Міністерства внутрішніх справ.

Не регулює питання перенесення виборів й спеціальний акт про вибори, ухвалений у 2022 році.

Загалом, оскільки у Великій Британії немає єдиного кодифікованого акта у вигляді Конституції, можливість перенесення виборів залежить від законодавства, яке ухвалить парламент, що підтверджує досвід перенесення виборів у 2001 та 2020 роках.

У 2001 році, вперше з часів Другої світової війни, вибори були перенесені через епізоотію ящуру. Спочатку планувалося провести Загальні вибори до Палати громад 3 травня, щоб синхронізувати їх з місцевими виборами. Проте 2 квітня 2001 року було прийнято рішення перенести як парламентські, так і місцеві вибори на 7 червня через введені обмеження на пересування в сільській місцевості, пов'язані з епідемією ящуру, що розпочалася в лютому. Для цього був прийнятий спеціальний закон про вибори (Elections Act 2001), згідно з яким місцеві вибори в Англії та Уельсі були перенесені з 3 травня 2001 року на 7 червня 2001 року, а в Північній Ірландії — з 16 травня 2001 року на 7 червня 2001 року.

У 2020 році було ухвалено Coronavirus Act 2020 (СА), згідно з яким ні парламентські, ні президентські вибори не мали відбуватися під час пандемії коронавірусу. Деякі місцеві вибори перенесли на рік. Рішення про це прийняв парламент, ухваливши відповідний акт, який забезпечив правову основу для відтермінування. Стосовно виборів до місцевих рад, ст. 60 цього акта передбачає, що "звичайні вибори радників будь-якої місцевої влади в Англії, які в іншому випадку відбулися б у звичайний день виборів у 2020 році, повинні проводитися замість звичайного дня виборів у 2021 році". Відповідно до зазначеної статті були перенесені вибори мера Лондона (ч. 6), мерів інших місцевих (ч. 8) і об'єднаних (ч. 10) органів влади. Також були відкладені вибори комісарів поліції та злочинності (ч. 12). Крім цього, ст. 64 передбачила зміни до положень, що регулюють строки виборів у Північній Ірландії, а ст. 61 уповноважила державного секретаря відтермінувати вибори, які мали відбутися з 16 березня 2021 року до 5 травня 2021 року, але лише до 6 травня 2021 року.

Данська Королівство

У Конституції Данії, законах про парламентські вибори та надзвичайний стан немає положень про перенесення чи зупинення виборів. Однак Конституція Данії містить запобіжники від так званого "вакууму влади". Зокрема, її параграф 32 передбачає часові параметри повноважень депутата, які за жодних обставин не можуть бути припинені до проведення відповідних виборів, тобто представницькі мандати продовжують діяти доти, доки на виборах не оберуть депутатів наступного скликання.

Конституція Данії також містить ряд специфічних норм, які регулюють діяльність держави в умовах надзвичайних ситуацій. Наприклад, у випадку, коли Фолькетинг не може зібратися, король має право видавати тимчасові закони, якщо вони не суперечать Конституції і повинні бути представлені Фолькетингу на затвердження або скасування відразу після його зборів (параграф 23). Крім того, за особливих обставин законопроєкт, який планується винести на референдум, може отримати королівське схвалення відразу після його прийняття, за умови, що в ньому передбачено таке положення (параграф 42 (7)).

Ізраїль

Саме досвід Ізраїлю часто наводять як релевантний для України приклад проведення виборів в умовах безпекових загроз. Утім, із точки зору правого регулювання Конституція Ізраїлю, яка не кодифікована і складається з низки Основних законів (наприклад, Basic-Law: the Knesset 1958, Basic Law: The President of the State 1964 ), тривалий час не містила положень щодо перенесення (відтермінування) виборів.

Лише у 1992 році, майже через 20 років після війни Судного дня 1973 року, було ухвалено поправку до Основного закону про Кнесет (Basic-Law: the Knesset). Зі ст. 9, яка визначає дату виборів до Кнесету (третій вівторок місяця Хешван у рік закінчення повноважень Кнесету даного скликання; якщо рік, який передував останньому, був високосним, вибори відбуваються в перший вівторок Хешван), було передбачено спеціальні винятки:

а) Кнесет не має права продовжувати термін своїх повноважень, якщо не виникають специфічні обставини, що ускладнюють проведення виборів у встановлений термін, та за умови прийняття закону, який підтримують не менше восьмидесяти депутатів. Тривалість продовження повноважень не може перевищувати період, визначений цими обставинами. Дата проведення виборів встановлюється згідно з цим законом.

b) Відповідно до статті 34, Кнесет має можливість перенести дату виборів, визначену в пункті (a), за рішенням більшості своїх членів, за умови, що новообрана дата не буде передувати даті проведення виборів до Кнесету, згідно зі статтею 9.

Окрім того, стаття 131 Закону про вибори до Кнесету (Knesset Elections Law (Consolidated Version) 1969) встановлює, що у день виборів та напередодні запровадження комендантської години, відповідно до Положення про оборону (надзвичайний стан) 1945 року (Defence (Emergency) Regulations, 1945), можливе лише за погодженням з Центральним виборчим комітетом. Проте це правило не діє в умовах, коли на території Держави ведуться військові дії. Також, стаття 86 цього ж закону містить положення про можливість оскарження результатів виборів до Кнесету.

Вперше Ізраїль стикнувся з необхідністю відтермінування виборів у зв'язку з так званою "Війною Судного дня", яка спалахнула за 24 дні до запланованих виборів та суттєво вплинула на можливість їхнього проведення. Хоча Основний закон про Кнесету до змін 1992 року не передбачав можливості продовження строку повноважень парламенту понад чотири роки, внаслідок неочікуваного нападу єгипетських і сирійських військ на Ізраїль 6 жовтня і безпрецедентних втрат, завданих силам ЦАГАЛу в перші дні війни, члени Кнесету ухвалили "спеціальний закон" про перенесення голосування на три місяці. Дехто розкритикував цей закон як сильний удар по демократичному процесу Ізраїлю. Разом з цим, закон стосувався лише цього випадку та не передбачав відтермінування виборів у майбутньому (зокрема тих, які планувалися у 1973 році) під час війни чи військових дій.

Ще одним важливим кроком, який запровадив Кнесет під час конфлікту між Ізраїлем та ХАМАС, розпочатого катастрофічною атакою терористичної групи 7 жовтня 2023 року на південні райони, стало перенесення місцевих виборів. Первісно вибори мали відбутися 31 жовтня 2023 року, але їх спочатку відклали до 30 січня 2024 року. Згідно з ухваленим законом, можливе ще одне перенесення до 27 лютого за умови підтримки 80 депутатів Кнесету. Пізніше лідер однієї з політичних сил подав запит на нову затримку виборів, аргументуючи це значною кількістю кандидатів своєї партії, які виконують резервну службу в ЦАХАЛ. Як наслідок, 1 січня 2024 року Кнесет ухвалив рішення перенести вибори на 27 лютого 2024 року.

У супровідних пояснювальних записках до відповідних законодавчих актів міститься посилання на попереднє рішення Високого суду правосуддя, в якому підкреслюється: "Наявність надзвичайного стану, при якому значна частина населення мобілізована до збройних сил, а інша частина, що перебуває в тилу, піддається загрозі ворожих атак, може ускладнити реалізацію демократичного виборчого процесу та досягнення його основних цілей".

ІТАЛІЯ

Італія не має досвіду відтермінування виборіч через військові загрози, але ця країна є однією з тих, які найбільше постраждали від пандемії COVID-19.

Згідно з частиною 2 статті 60 Конституції Італійської Республіки, термін повноважень кожної з палат парламенту може бути подовжено лише за законодавчим актом і виключно в умовах війни. У частині 2 статті 77 цієї ж Конституції зазначено, що в ситуаціях надзвичайності, терміновості та невідкладності уряд має право видавати тимчасові акти (provvedimenti provvisori), які мають силу закону. Однак ці акти повинні бути представлені для затвердження палатам у той же день, навіть якщо вони були розпущені, і їх потрібно зібрати впродовж п'яти днів. Законодавство не містить чітких вказівок щодо відтермінування виборів, але на основі досвіду перенесення місцевих виборів та референдуму 2020 року про скорочення кількості парламентарів під час пандемії COVID-19 можна зробити висновок, що таке рішення ухвалюється урядом.

Зокрема, 31 січня 2020 року уряд Італії оголосив надзвичайний стан у зв'язку з пандемією, який мав тривати шість місяців, до 31 липня 2020 року. Це рішення було обумовлене законодавчим указом, прийнятим 2 січня 2018 року. Після цього влада почала ухвалювати декрети, спираючись на статтю 77 Конституції, що не вимагала оголошення надзвичайного стану. Наприкінці березня 2020 року в Італії планувався референдум стосовно зменшення кількості депутатів, а в травні - місцеві вибори в кількох регіонах. Однак через ускладнену ситуацію з COVID-19 ці вибори були відкладені.

Канадская территория

Канада є однією з небагатьох держав, де законодавство досить чітко визначає умови для продовження повноважень виборних органів та перенесення виборів.

У Конституційному Акті Канади 1982 року, який охоплює питання прав і свобод, у пункті 4 (2) розділу "Демократичні права" зазначено, що у випадку реальної або потенційної війни, вторгнення чи повстання термін повноважень Палати громад та законодавчої асамблеї може бути подовжено.

Порядок організації і проведення виборів у Канаді регулює спеціальний виборчий закон (Canada Elections Act). У 2006 році до нього внесли поправки, які передбачають фіксовані дати виборів. Водночас ч. 59 цього Закону дозволяє відкласти вибори. Зокрема, губернатор у Раді може розпорядитися про відкликання наказу про призначення виборів для будь-якого виборчого округу, для якого головний виборчий офіцер засвідчив, що через повінь, пожежу чи іншу катастрофу неможливо виконувати положення виборчого закону.

Також варто зауважити, що Канада має досвід продовження повноважень парламенту внаслідок Першої світової війни. До введення в дію канадської Хартії прав і свобод, яка є частиною Конституційного акту 1982 року, Конституційний акт 1867 року (Акт про Британську Північну Америку) передбачав обмеження тривалості роботи Палати громад 5 роками (section 50). Втім, у 1916 році з цього правила зробили виняток, щоб Палата громад XII парламенту могла проіснувати довше через Першу світову. Це зробили шляхом одноразової конституційної поправки . Детальніше про це читайте у матеріалі ОПОРИ "Досвід проведення виборів у демократичних країнах і виживання демократії під час війни".

НІМЕЧЧИНА

Післявоєнна демократична Німеччина не мала досвіду ані в організації, ані в перенесенні виборів в умовах військових загроз. Основний закон Федеративної Республіки Німеччина передбачає, що у випадку збройної агресії проти держави може бути введено стан оборони, а також визначає правові наслідки цього, включаючи питання, що стосуються виборів та термінів повноважень органів представницької влади.

Згідно зі статтею 115-h Основного Закону Німеччини, термін повноважень Бундестагу та представницьких органів земель, які закінчуються під час стану оборони, продовжується на шість місяців після його завершення. Що стосується Федерального Президента, то його повноваження, які спливають у цей період, а також виконання його функцій Головою Бундесрату в разі дострокового звільнення, тривають дев'ять місяців після закінчення стану оборони. Для членів Федерального конституційного суду, термін повноважень яких завершується під час стану оборони, цей термін також продовжується на шість місяців після його завершення. Важливо зазначити, що в період стану оборони розпуск Бундестагу є забороненим.

Окрім того, Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина містить детальні положення, що регулюють забезпечення безперервності влади та запобігання її узурпації в умовах оборонного стану. Наприклад, відповідно до статті 115, у випадках, коли виникають непереборні перешкоди для своєчасного скликання Бундестагу або коли у нього недостатньо депутатів для кворуму, функції Бундестагу та Бундесрату виконуватиме Спільний комітет, який діє як єдиний орган. Ця стаття також вводить обмеження на прийняття певних законодавчих актів, а також на зміни, скасування чи призупинення Основного Закону.

Таким чином, Основний Закон ФРН закріплює принцип безперервності влади, а її формування переносить на чітко визначений і доволі тривалий період після завершення стану оборони. Крім цього, 5 червня 2024 року Федеральний кабінет міністрів Німеччини прийняв нові рамкові рекомендації щодо загальної оборони, які описують необхідні заходи для забезпечення незалежності й суверенітету Німеччини під час кризи та конфлікту. У п. 19.2.2 цього документа додатково наголошено на відтермінуванні проведення виборів до Бундестагу і представницьких органів земель через шість місяців після закінчення стану оборони та на неможливості розпуску Бундестагу під час дії стану оборони.

ПІВДЕННА КОРЕЯ

Південна Корея, як і Ізраїль, постійно перебуває під загрозою військової агресії з боку свого сусіда - тоталітарного режиму Північної Кореї). Саме під впливом переважно цього фактору і формувалося її законодавство про особливі правові режими.

Так, згідно з п. Б та В ст. 77 Конституції Південної Кореї, воєнний стан буває двох видів: надзвичайний та превентивний. В умовах надзвичайного воєнного стану можуть бути вжиті особливі заходи щодо необхідності обмеження свободи слова, преси, зібрань у встановленому законом порядку. Також п. А ст. 76 Конституції передбачає, що під час внутрішніх потрясінь, зовнішньої загрози, стихійного лиха або серйозної матеріальної чи економічної кризи Президент може вжити мінімально необхідних фінансових та економічних заходів або видати накази, що мають силу закону, лише тоді, коли необхідно вжити невідкладних заходів для підтримання національної безпеки або громадського спокою та порядку і немає часу чекати скликання Національних зборів. Це положення покликане забезпечити безперервність влади.

Законодавство, що регулює вибори, містить детальні положення щодо процедур перенесення виборів (ст. 196), організації спеціальних (ст. 200) та одночасних виборів (ст. 202, 203), а також визначення днів голосування (ст. 34, 35, 36) та інші аспекти. Зокрема, закон допускає можливість загального перенесення виборів (ст. 196) і розглядає випадки, коли результати голосування не можуть бути встановлені в окрузі, а також ситуації, коли скринька для голосування була знищена (ст. 198). За частиною 1 статті 196, якщо проведення виборів неможливе через стихійні лиха, природні катастрофи або інші непередбачувані обставини, то їх перенесення ініціює Президент (для виборів Президента та Національних зборів) або голова відповідної окружної виборчої комісії у співпраці з уповноваженим представником місцевого самоврядування, зокрема його довіреною особою (для виборів депутатів місцевих рад та голів місцевих органів). У випадку перенесення виборів, процедура їхнього проведення починається заново, однак якщо просто змінюється дата голосування, процедура відновлюється з того моменту, на якому була призупинена. Коли вибори відкладаються, як зазначено у частині (1), Президент або голова відповідної окружної виборчої комісії оголошує публічно про перенесення виборів та причини цього рішення, а Президент невідкладно інформує голову відповідної комісії, яка, в свою чергу, повідомляє голову органу місцевого самоврядування.

Соединенные Штаты Америки

Підхід Соединенные Штаты Америки до відтермінування виборів відрізняється від переважної більшості досліджуваних країн та супроводжується особливим ставленням до принципу періодичних виборів. З 1845 року, коли Конгрес прийняв федеральний закон про встановлення "єдиного часу для проведення виборів" для посад Президента та віцепрезидента (Presidential Election Day Act), в якому зазначено, що вибори проводять "у кожному штаті у вівторок, наступний після першого понеділка в листопаді", жодні Президентські вибори не переносили, навіть у розпал громадянської війни 1864 року, коли був переобраний Президент Авраам Лінкольн. Так сформувався усталений стандарт періодичних національних виборів, перенесення яких порушить цей столітній прецедент. Хоча варто зауважити, що військових дій на материковій частині Соединенные Штаты Америки з того часу не було, тому навіть під час Другої світової війни вибори Президента Соединенные Штаты Америки у 1944 році відбулися.

Конституція Соединенные Штаты Америки прямо не регулює вплив надзвичайних подій (війни чи надзвичайного стану) на вибори, але надає кожній гілці влади чіткі повноваження. Серед президентських повноважень, передбачених розділом 2 статті II, немає повноважень змінювати час проведення виборів. При цьому в Конституції прямо вказано, що і Президент, і віцеПрезидент обіймають свої посади протягом чотирьох років. Натомість право вибирати час загальних виборів Конституція надає конгресу.

Для того, щоб федеральні вибори були відкладені, конгрес мав би ухвалити поправку до федерального закону 1845 року, а Президент мав би підписати її. Загалом виборче законодавство в Соединенные Штаты Америки децентралізоване. Хоча Конституція й федеральні закони встановлюють ключові параметри виборів, саме закони штатів регулюють більшість аспектів виборів, зокрема первинні вибори (праймеріз), право голосу (крім основного конституційного визначення), роботу виборчої колегії, а також проведення виборів штатів і місцевих виборів. На сьогодні у Соединенные Штаты Америки діють, наприклад, такі федеральні закони: 1) Voting Rights Act (1965) 2) Uniformed and Overseas Citizens Absentee Voting Act (1986) 3) National Voter Registration Act 4) Help American Vote Act (HAVA) (2002) та інші.

Фінляндія

Гнучкість фінської конституції пояснюється використанням спеціальних "виняткових законів": замість внесення поправок або змін до конституції парламент може прийняти спеціальний акт - виняток із неї. Такий закон не стає частиною Конституції і може бути скасований так само, як і звичайний акт. Раніше закони про винятки використовували настільки часто, що вони могли підірвати повагу до конституційних положень. Враховуючи довгу традицію указів чи актів, виданих Президентом навіть щодо конституційних питань, цілком імовірно, що Фінляндія зможе використати саме такий як правову основу для відстрочення виборів, які мають відбутися, але не можуть бути проведені.

Конституція Фінляндії гарантує громадянам виборчі права, які можуть бути обмежені в разі збройного нападу на Фінляндію або інших надзвичайних ситуацій, що становлять серйозну загрозу для нації. Такі обмеження повинні бути визначені законом або постановою уряду. Водночас постанови уряду про тимчасові винятки щодо прав і свобод людини невідкладно подають на розгляд парламенту. Разом з цим, конституція Фінляндії (1999 р., останні поправки - 2018 р.) чітко не вказує, що відбувається з парламентськими виборами під час надзвичайного стану чи стану війни (вторгнення).

Натомість Акт щодо виборів у Республіці Фінляндія передбачає, що якщо муніципальні вибори або виборчі процедури не можуть із будь-якої причини бути проведені в терміни, передбачені цим законом, Міністерство юстиції може за пропозицією муніципальної ради встановити новий час для виборів. Так, у 2021 році через пандемію COVID-19 були перенесені муніципальні вибори. Крім цього, Акт щодо надзвичайних повноважень передбачає повноваження уряду відкласти муніципальні вибори на певний період.

Французька Республіка

Вибори у Франції регулюються Конституцією, Виборчим кодексом та Законом №62-1292, прийнятим 6 листопада 1962 року, який стосується проведення президентських виборів через загальне голосування. У виборчому законодавстві відсутні положення, які б обмежували, скасовували або відкладали вибори в умовах дії спеціальних правових режимів.

При цьому Конституція Французької Республіки визначає спеціальні правові режими надзвичайних (або виняткових) повноважень Президента, за якого Нацiональнi збори не можуть бути розпущенi (ст. 16), а також стан облоги (ст. 36), який деталізується на рівні законодавства (Кодекс оборони). Крім цього, у згаданому Кодексі оборони і Законі "Про надзвичайний стан" передбачений надзвичайний стан. Попри відсутність прямої вказівки про відтермінування чи неможливість проведення виборів, деякі з обмежень за цих спеціальних режимів стосуються політичних прав (мирних зібрань) або можуть перешкоджати нормальному виборчому процесу (обмеження щодо свободи вираження поглядів).

У 2020 році було ухвалено спеціальний закон про надзвичайні ситуації, який вносить зміни до іншого законодавства, щодо боротьби з пандемією COVID-19. В ньому ad hoc регулювалося питання відтермінування виборів муніципальних і громадських рад, рад Парижа та міських рад Ліона.

У сучасній Франції існують різноманітні способи відстрочення виборів у випадках надзвичайних ситуацій. Наприклад, у 2017 році перший тур президентських виборів відбувся під час надзвичайного стану, який був оголошений унаслідок терактів, що сталися в Парижі в листопаді 2015 року.

У 2020 році, через спалах пандемії COVID-19, другий тур місцевих виборів, що спочатку мав відбутися 22 березня, було відкладено на невизначений період і зрештою перенесено на 28 червня. Це рішення ґрунтувалося на положеннях статті 19 Закону про надзвичайну ситуацію, пов'язаної з COVID-19. Конституційна рада провела оцінку конституційності цього перенесення і дійшла висновку, що відстрочка виборів унаслідок пандемії не порушує права громадян на голосування, принципи чесності виборів, рівності голосів та розподілу влади.

Японія

Конституція Японії не передбачає окремих положень щодо надзвичайних або воєнних станів, на відміну від Конституції Японської імперії (1989-1945), яка містила кілька статей про запровадження спеціальних заходів, таких як імперські укази (ст. 8), право оголошувати стан облоги (ст. 14) та повноваження імператора під час війни або в умовах надзвичайної ситуації. Проте, згідно з частиною 2 статті 54 Конституції Японії, можна припустити, що одна з палат, незважаючи на своє закриття, може продовжити виконання своїх функцій (скликатися на термінове засідання) в умовах надзвичайних ситуацій.

УКРАЇНА

Зміст ст. 64 Конституції України підтверджує, що передбачені ст. 38 право на участь в управлінні державними справами (яке включає право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування), так і необхідні для його реалізації свободи вираження поглядів (ст. 34), об'єднання (ст. 36) та мирних зібрань (ст. 39), не є абсолютними та можуть бути обмежені в реалізації в умовах воєнного стану. Такі обмеження закономірно зумовлені неможливістю дотримання конституційних вимог, передбачених у Розділі 3 Конституції України, зокрема у ст. 71, за якою вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Варто наголосити, що Розділ 3 Конституції України поширюється на всі типи виборів, тобто його вимоги мають бути дотримані під час проведення і загальнодержавних, і місцевих виборів.

Крім цього заборона проведення виборів в умовах воєнного стану випливає з ч. 4 ст. 83 Конституції України, яка не дозволяє припиняти повноваження парламенту й автоматично продовжує їх до обрання нового скликання після війни. Щодо Президента України - ч. 1 ст. 108 передбачає виконання ним своїх повноважень до вступу на пост новообраного Президента України. Таке конституційне регулювання спрямоване на забезпечення безперервності влади, що особливо важливо для захисту державного суверенітету та стабільності конституційного ладу в умовах протидії збройній агресії.

Відповідно до ч. 4 ст. 20 Виборчого кодексу України, у разі запровадження воєнного або надзвичайного стану на території країни або в окремих її регіонах, виборчий процес для загальнодержавних і місцевих виборів, які проходять на цих територіях або їх частинах, призупиняється з моменту набрання чинності відповідним указом Президента України. Додатково, п. 3 ч. 1 ст. 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" також забороняє проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану.

Проведене дослідження дало змогу зробити низку висновків:

1. Регулярне (не ad hoc щодо конкретних виборів) законодавство багатьох країн (Велика Британія, Данія, Франція, Південна Корея, Соединенные Штаты Америки, Італія, Японія) не містить прямої відповіді на питання, що робити у разі надзвичайних обставин, які унеможливлюють проведення виборів. Це свідчить про неготовність багатьох навіть усталених демократій до викликів, які виниклип перед Україною внаслідок російської агресії. Виходячи з досвіду відтермінування виборів (зазвичай місцевих) під час пандемії COVID-19, ці країни можуть використовувати дискреційні повноваження парламенту (Велика Британія) або уряду (Італія), приймаючи ad hoc регулювання щодо конкретних виборів, яке навіть ставало предметом конституційного контролю (Франція у 2020 році).

У конституціях країн, таких як Данія, Італія, Канада та Німеччина, можна знайти норми, що стосуються безперервності влади. Це включає продовження терміну повноважень виборчих органів під час кризових ситуацій, а також передачу функцій одного органу іншому, як це має місце в Південній Кореї. Крім того, в Німеччині передбачено створення спеціальних структур для виконання повноважень у випадках, коли перші органи не можуть виконувати свої обов'язки.

3. Такі країни, як Фінляндія, Ізраїль, Південна Корея, Німеччина (щоправда, виходячи з рамкових рекомендацій щодо загальної оборони), передбачають можливість перенесення або відтермінування виборів та регулюють відповідну процедуру. В окремих країнах передбачена можливість відкладення (перенесення) виборів лише на окремій території чи окрузі (Боснія і Герцеговина, Канада), що не є релевантним у випадку агресії, яка постала перед Україною.

4. Деякі країни проводили вибори за надзвичайних умов (Франція у 2017 році в умовах надзвичайного стану, оголошеного після терактів 2015 року, Ізраїль у 2024 році під час війни з ХАМАС, хоча початково вибори були заплановані на 2023 рік та відтерміновані внаслідок конфлікту). Ці держави, втім, не зазнавали такого рівня агресії з боку ядерної держави, з якою стикнулася Україна. Однак інші країни відтерміновували вибори внаслідок пандемії COVID-19 (Велика Британія, Італія, Франція).

5. Українське законодавство має чітке та передбачуване регулювання, оскільки ясно встановлює заборону на проведення та перенесення виборів під час воєнного або надзвичайного стану. Це відповідає міжнародним стандартам і витікає з положень Конституції. Проте, варто зазначити, що для ефективного подолання наслідків війни національні норми все ще потребують вдосконалення. Наприклад, питання щодо призначення або початку виборчого процесу має бути врегульоване так, щоб це відбувалося протягом місяця з моменту припинення чи скасування воєнного чи надзвичайного стану, оскільки цей термін явно є недостатнім.

ЗАГАЛЬНИЙ ВИСНОК можна переформулювати як "УЗАГАЛЬНЕННЯ ВИСНОКІВ".

Наше дослідження показує, що законодавство багатьох розвинутих країн не надає чітких рекомендацій щодо організації виборів, які розпочинаються або збігаються з періодом агресії подібної до тієї, що пережила Україна. У цьому аспекті українські норми є більш чіткими та передбачуваними. На противагу цьому, країни, які мають досвід збройних конфліктів або стикаються з агресивними сусідами, вже впровадили відповідні регуляції. Водночас більшість проаналізованих держав закріплюють певні аспекти принципу безперервності влади, щоб уникнути "вакууму" в умовах надзвичайних ситуацій, що повністю спростовує російські тези про "нелегітимність" українського уряду.

Варто наголосити: російська дезінформація часто базується на обвинуваченні України в недотриманні принципу періодичних виборів та, як наслідок, "нелегітимності" представницьких органів, - але розумна періодичність виборів як стандарт передбачає гарантування інших ключових принципів виборчого права. Простіше кажучи, за умов, коли демократичні вибори неможливі, демократичні держави не повинні їх проводити до подолання таких умов. А ілюзорне проведення процедур, схожих на виборчі, без дотримання принципів виборчого права більше характерне авторитарним і тоталітарним державам, таким як Росія, де вибори давно перестали бути інструментом народного волевиявлення й забезпечення змінюваності влади.

На завершення слід зазначити, що складний досвід України, незважаючи на його трагічний характер, може слугувати зразком чіткої та прогнозованої моделі реагування на виклики для демократичних інститутів. В умовах повномасштабної агресії їхнє функціонування є критично важливим для виживання держави. Окрім того, розроблене законодавство для повоєнних виборів в Україні, після його тестування, може бути адаптоване іншими країнами для подолання наслідків, викликаних війнами чи іншими екстраординарними ситуаціями.

Нагадуємо, що Громадянська мережа ОПОРА закликала до невизнання результатів "виборів" у Росії та легітимності самопроголошеного президента, активно протидіючи маніпуляціям агресора. Зокрема, нами були опубліковані наступні інформаційні матеріали:

● юридична довідка про неможливість проведення виборів в умовах воєнного стану;

● чому проведення виборів Президента під час дії воєнного стану є неможливим;

● чому недемократичність виборів впливає на (не)легітимність президентської влади в Росії.

На YouTube каналі "Говорить ОПОРА" можна знайти безліч відео на ці теми.